为了弄清问题,我们还得把美国的情况再说一下。

    我们知道,美国的政治体制是很有些与众不同的。直到现在,她也不是一个像我们这样全国一体、地方服从中央的国家。召开制宪会议的时候就更不是。那时的“美利坚合众国”,甚至不是“1个”国家,而是13个“半国家”的联合体,即“邦联”。她是由这些各自独立的“半国家”通过契约联合起来的。这个联合体虽然后来由邦联变成了联邦,但“联合”的概念没有变,联合的方式(通过契约)也没有变,只不过那“契约”由《邦联条例》变成了《联邦宪法》而已。而且,正因为她是一个联合体,所以美国人从不称其为“美国”。要简称,也称作“合众国”或“联邦”(US),比如联邦政府、联邦法院、联邦调查局。

    何况制宪会议时的美利坚合众国连“联邦”都不是,只是“邦联”,即13个“盟邦”的联合体(联盟)。她当然也没有什么“全国政府”或“中央政府”,只有一个从根本就没有立法权的“大陆会议”演变而来的“邦联议会”,其实仍然不过是政治协商会议。这个议会是没有什么权威的,大体上是有事就坐在一起开会,开完各自回家。议会的决议,各邦想执行就执行,不想执行就不执行。麦迪逊在6月19日的会议上就举了一个“声名狼藉”的例子──新泽西议会通过了一项立法,断然拒绝邦联议会摊派款项的决议,并且告诉他们派到邦联议会的代表,连反对票也不用投,干脆让所有的法案都不能通过。麦迪逊拿新泽西说事,当然是因为新泽西带头反对《弗吉尼亚方案》(这个我们以后还要再说)。因此,当康涅狄格也唱起反调时,麦迪逊在6月30日的发言中又举了个康涅狄格的例子。康涅狄格不但和新泽西一样,断然拒绝邦联议会的决议,还把一份表决名单交给邦联议会,明摆着是和邦联叫板。麦迪逊批评新泽西和康涅狄格,当然有他的原因。但不管怎么说,他说的是事实。

    这当然不行。邦联如此不像国家,议会如此没有威望,不成体统倒在其次,没人负责却是麻烦。比如国家债务的偿还,就是一个问题。我们知道,打仗是要花钱的,独立战争也一样。在独立战争期间,为了筹措战争费用,邦联议会曾经发行过债券。这个照理说应该算是“国债”,而且仗一打完就该连本带息还给大家。可是据汉密尔顿的报告,战争结束时,未还的债务竟达7600多万美元之巨。数额巨大倒也罢了,麻烦的是根本就找不到负责还贷的人。因为根据《邦联条例》,所谓“合众国中央政府”,只有一个一院制的立法机关,没有执行机关,也没有司法机关。这个根本算不上是“中央政府”的中央政府,既无权对商务活动进行约束,也无权向全国各地直接征税。要让这个“政府”来支付债券持有人的本息,那可真是“要钱没有,要命也没有”,因为邦联议会的那些议员谁也不代表中央和国家。

    这个麻烦很是不小,因为那些债主并不是什么省油的灯,其中甚至有一些是独立战争时期的高级军官。在这些人看来,自己为民流血为国捐躯,却不能按时足额领到军饷补贴,已是不公。如果国家连欠下的债都不还,那可真是天理难容。对于这一点,其实就连他们的总司令华盛顿都有意见。制宪会议之前,华盛顿就曾写信给朋友,抱怨说自己不得不打对折出售国会给他的证券,借以清偿自己的债务。即便如此,华盛顿的手里,仍拥有超过7566美元的邦联债券。

    独立战争时期的亚历山大汉密尔顿

    华盛顿可以牺牲自己顾全大局,不等于其他人都心甘情愿做这样的亏本生意。那些不愿意鸡飞蛋打,眼睁睁看着手中巨额债券化为乌有的债主,很快就组成了一个被麦迪逊称为债权人集团的利益共同体。这个利益集团清醒地意识到,致使他们的私人财产无法得到保障的关键,就在于没有一个强大的中央政府。而要建立一个强大的中央政府,就必须废除《邦联条例》,另立宪法。他们当中的那些退伍军官甚至发起了一个名叫辛辛那提社的组织,扬言如果不尽快改制,则将发动一次武力革命,把所有的邦组成一个以华盛顿将军为首的、拥有王权和一切特权的新国家,一个债权人的王国。

    其实,不但债权人有这样的要求,债务人也有。因为为了偿还公债,一些邦不得不将负担转嫁给本邦公民(比如用他们的土地来抵押债务),从而使更多公民成为债务者。发生在马萨诸塞的谢斯起义,以及新罕布什尔、罗德岛以及北部各邦的暴动,就是绝望的债务者的反抗。

    可见,仅仅一个国债问题,就要逼出一个全国最高政府来,何况邦联的现状还有那么多的不能令人满意。谢斯起义后,马萨诸塞曾向邦联求援,国会却迟迟不能做出反应。当然没有办法的。邦联议会是那样的软弱无能,没有威望,以至于它1785年的主席约翰汉考克竟然不屑于到纽约去主持工作,而1786年的主席戴维拉姆齐则不得不亲自给一些邦的首脑写信,恳请他们尽快派代表来参加会议。因为到开会时,13个邦竟然只来了7个邦的代表。戴维拉姆齐警告说,如果各邦继续对议会持蔑视态度,我们的邦联就会被扼杀,随之而来的将是无政府状态和无休止的内战,直到有一天,一个未来的恺撒大帝把我们的自由掠夺一空,或者我们自己沦为欧洲政治的玩物!

    1789年的纽约华尔街,街尾是当时那儿最漂亮的教堂特尼提教堂

    邦联议会这个维持会,还能维持下去吗?

    所以,制宪会议没开两天,就通过了建立全国最高政府的决议,显然不是没有原因的。问题是,这样一来,动作就大了。

    我们知道,建立一个全国最高政府,就意味着建立一个最高权力中心。根据本次会议5月30日的决议,这个权力中心应该是三权分立的。因此,就必须有一个最高立法机构,一个最高行政机构,还要有一个最高司法机构。这就和《邦联条例》相抵触。《邦联条例》是禁止设立法庭的,也是不设行政长官的。为什么呢?因为邦联不过是独立各邦出于良好愿望的契约性联盟。相互之间,讲的是诚信和自愿。如果有纠纷,也只能仲裁,不能审判。这是邦联不设法庭的道理。同样,盟邦之间,邦邦平等,顶多有盟主,不能有君主。这是邦联不设行政长官的道理。邦联议会虽然有主席,但那是维持秩序的,不是国家元首。因为美利坚合众国是13个邦的邦联,不是合为一体的一个国家,又哪来的元首?显然,要解决最高行政机构和最高司法机构这两个问题,都必须从根本上改变政治体制,不能再维持邦联制度。这可不是对《邦联条例》修修补补就能奏效的。

    建立最高立法机构也如此。

    最高立法机构表面上看问题不大,扩大邦联议会的权力或提升其地位即可。但具体操作起来,却问题多多。比方说,这个最高立法机构应该实行一院制还是两院制,就是个问题。当时的13个邦,有12个是实行两院制的,只有宾夕法尼亚是一院制。实行两院制的虽然是多数,邦联议会却又是一院。所以,如果继续实行一院制,则全国和地方不统一;如果改行两院制,就要对邦联议会动手术。这就是一个麻烦。

    更麻烦的是,邦联议会的决议对各邦其实没有约束力。这就和最高立法机构的要求相去甚远。为什么没有约束力呢?因为邦联议会是根据《邦联条例》建立的,而《邦联条例》又是由没有立法权的大陆会议制定的。它不像许多邦的宪法那样经过了批准与授权,因此它并不高于各邦的宪法。《邦联条例》不高于各邦宪法,依据《邦联条例》建立的邦联议会也就无法高于各邦议会。显然,要使新的议会成为最高立法机构,就必须有一个新的、高于各邦宪法的条例。这个条例既然是比各邦宪法还要高的,那它就不能再是什么条例,而只能是宪法──《美利坚合众国宪法》。

    第二次大陆会议投票决定宣布独立。这是18世纪英国画家罗伯特派恩的作品

    实际上,只要是建立全国最高政府,无论是建立最高立法机构,还是建立最高行政机构和最高司法机构,都需要一部宪法,一部能够代表人民授权的最高法。我们知道,获得最高权力有各种办法,比如宫廷政变和武装斗争。前者可谓巧取,后者可谓豪夺。不过费城会议的代表们好像都没有这个意思。他们要解决的问题也不是夺权,而是授权。即便要夺权,也只是夺各邦之权授之于全国最高政府。这就不能靠战争或政变,只能靠立法,尽管后来有人(比如史学家约翰伯吉斯和布鲁斯阿克曼)讽刺说,费城会议代表们的行动如果出于朱利叶斯或拿破仑之手,他们一定会宣布政变;而所谓制宪云云,则不过是不允许我们将其看作一场反革命武装政变而已(请参看卢周来《关于美国宪法的神话与真相》一文)。但不管怎么说,要用新的全国政府取代旧的邦联议会,就非重新立法不可。

    因此,当本次会议迈出了应该建立全国最高政府这一步后,它就不能不再迈出第二步──把自己从修订条例的会议变成制宪会议。

    问题是,它有权这样做吗?