几乎所有的历史学家都认为,在美国的建国史上,有3份文件堪称伟大,这就是《独立宣言》、《邦联条例》和《联邦宪法》。《独立宣言》提出了美国的理想,开始了她的独立;《邦联条例》确定了美国的国名,开始了她的联合;《联邦宪法》则使理想成为现实,使13个有着各自宪法和政府的政治实体(它们的英文名字是State,如何译为中文回头再说)变成一个完整的实实在在的国家。不过,在1787年那个闷热的夏天之前,很少有人认为还有制定第三份文件(联邦宪法)的必要。对于这些蛮荒大陆上的乡巴佬,尤其是那些宁愿当乡巴佬也要自由的人来说,什么总统,什么政府,什么首都,都不重要。重要的是《独立宣言》宣布的那个观点:人人生而平等,造物主赋予他们一些不可剥夺(转让)的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利,人类才在他们中间建立政府。政府的正当权力,是要经过被治理者的同意才能产生的。当任何形式的政府违背这些目标时,人民便有权改变或废除它,并建立一个新的政府。这个新政府赖以奠基的原则及其组织权力的方式,务使人民认为唯有这样才最可能获得他们的安全和幸福。

    这就是所谓“美国理想”。在许多美国人看来,只要产生并说出这个理想,他们就算有了自己的国家。所以,他们就把发表《独立宣言》的那一天(1776年7月4日)定为自己的建国日。何况在《邦联条例》通过后,他们又有了一个国名?剩下的事情,也就是得到国际社会的承认,尤其是英国的承认。这当然只能靠拳头来说话。

    所以,1783年9月3日《巴黎和约》签订以后,这些胜利了的乡巴佬,包括那些拿起武器的农民,也包括他们只有小学文化程度的总司令乔治·华盛顿,便欢天喜地地一哄而散,解甲归田,回自己的农庄过日子去了。直到4年以后,这些傻乎乎的(或者说天真的)美国人才发现事情并没有那么简单。一个名副其实的国家,可不是只有理想就行的。

    实际上那时的“美利坚合众国”,也既不像样子,又情况不妙。这个“国家”没有国家元首,没有政府首脑,也没有一个真正的政府。许多权力(比如对外宣战、和约缔结、外交主导、货币制造),是由一个一院制的议会来行使的。议会不但身兼立法和行政两职,而且权力其实很小。比如组建海军、从各州招募军队、解决各州争端等,就至少需要2/3的State同意。这就难以巩固和发展独立战争的成果,无法有效抗衡西部印第安人的反抗和英国人在海上的骚扰,以及本国农民的起义,也实在承担不起诸如协调金融贸易、调节市场流通、保卫国家安全之类的重任。原本松散脆弱的联盟(UnitedStates),甚至面临动乱、内战、无政府状态和分崩离析的危险。没法子,胜利之后分道扬镳的各个State,只好派出自己的代表,重新开会讨论解决的办法。这就是历史上被称作“制宪会议”的1787年费城会议。它的任务,是修改《邦联条例》。因为在许多人看来,问题就出在《邦联条例》上。

    问题虽然出在《邦联条例》上,但也是有历史原因的。1777年通过的《邦联条例》是美国革命时期的产物,自然存在明显的草创性和过渡性,在许多原则问题上是含糊其辞甚至含混不清的。其中最严重的问题是:所谓“美利坚合众国”(UnitedStatesofAmerica),究竟是独立主权国家的结盟,还是高度自治地区的联合?也就是说,它是1个主权国家,还是13个主权国家的联合体?如果是1个主权国家,那么,构成这个国家的13个State就是“州”,美利坚合众国就应该叫做“州联”(事实上也有人主张用这种方式来翻译UnitedStates)。相反,如果是13个主权国家的联合体,则UnitedStates就是“国联”,State也得理解为“国家”。可惜“州联”和“国联”都不准确,“合众国”(UnitedStates)既不是“州联体”,又不是“联合国”。为了说清楚这一点,我们只好把事情的来龙去脉再交代一遍。

    前面讲过,独立战争之前现在叫作“美国”的地方,原本只有一些“殖民地”(Colonies)。1754年的6月,有7个殖民地的代表在阿尔巴尼召开了一次联席会议,原因是为了应付法国人及其印第安盟友所造成的威胁。虽说这只是一次临时的动议,却也开始了他们的联合。11年后,即1765年,又有了一次“反印花税法大会”,会上提出了“美利坚人”(Americans)的概念。这就有了一个笼而统之的“美利坚民族”。等到1774年第一届“大陆会议”召开时,事情就发生了重大变化,原本互不相属各自为政的那些Colonies,实际上已经变成了“联合殖民地”(UnitedColonies),一个美利坚人的联合殖民地(UnitedColoniesofAmerica)。到1775年至1779年第二届“大陆会议”期间,又发生了第二个重大变化。1776年1月5日,新罕布什尔率先通过了自己的宪法,建立了自己“主权、自由和独立”的政府,其他北美英属殖民地则在两年间纷纷效法(马萨诸塞则在1780年6月16日通过新宪法,以取代1776年的旧宪法)。这样一来,原来的Colonies(殖民地),就变成了具有“半国家”性质的State。这个State应该怎样理解,是一个关键问题。

    英文中的State,既可以是国家(比如欧洲国家EuropeanStates),也可以是国家的一部分,即“州”(比如德克萨斯州StateofTexas)。可是,在1776年到1787年之间,这些依据《邦联条例》联合起来的State,却既不是国,更不是省,也不是后来联邦制度下的州。为什么不是省呢?因为他们都有自己的宪法和依法成立的政府。惟其如此,1776年7月4日发表的《独立宣言》才可以这样说:“这些联合殖民地从此成为而且理应成为自由独立之邦。”为什么不是国呢?因为他们都没有外交权,国际社会也不承认。独立战争之后,国际社会承认的,是他们的联合体(UnitedStatesofAmerica),不是单个的State。所以,这时的State,准确地说是介于国与省(或州)之间的、具有“半国家”性质的“邦”。

    殖民地(Colonies)变成邦(State)以后,原来的“联合殖民地”(UnitedColonies)也就相应地变成了“联合之邦”(UnitedStates)。不过UnitedStates也可以有两种理解──邦联或联邦。邦联的特点,是各邦拥有独立主权;联邦的特点,则是全国服从统一宪法。那么,1776年到1787年之间的美利坚合众国是邦联呢,还是联邦呢?是邦联。因为这时并没有全国统一的宪法,只有条约性质的《邦联条例》。而且,《邦联条例》明确规定,这些联合起来的邦“保留自己的主权、自由、独立、领域与权利”,除非他们同意将其让出。所以,我们只好把这时的UnitedStates称为“邦联”。也就是说,这个时候的“美利坚合众国”(UnitedStatesofAmerica),还只是“邦之联合”(邦联),而非“联合之邦”(联邦)。组成“合众国”的那些State,也还只是邦,不是州。但等到《联邦宪法》通过并生效后,State就是州了,不再是邦。正是出于这个原因,本书开头部分只好先称其为“政治实体”。在后面的章节中,我们则将交替使用这两个概念──在说到邦联时,称它为邦;在说到联邦时,称它为州。这一点,要提请读者注意并予以谅解。

    但这只是我们今天的说法,当时的美国人是不清楚的。在费城会议上,代表们随意换用邦联(confederation)和联邦(union)这两个词,而且一会儿说自己的邦(state)是一个国家(country),一会儿又用country指邦联或联邦。可见他们自己也弄不清楚美利坚合众国究竟是1个主权国家,还是13个主权国家。正如马萨诸塞代表艾尔布里奇·格里在7月5日的制宪会议上所说,事情难就难在“我们既不是同一个国家,又不是不同的国家”。这其实是《独立宣言》留下的老问题。当《独立宣言》宣布“这些联合殖民地从此成为而且理应成为自由独立之邦”时,似乎没有人想到要去说清楚,这究竟是13个殖民地组成1个主权国家宣布独立,还是13个主权国家相邀凑齐了一起同时宣布独立?不过当时并没有人计较这些。那时,最重要的是从大英帝国独立出来。至于其他,也只能独立以后再说。所以,对许多无法想到或取得一致的问题,只好相互妥协,或者含糊其辞,甚至暂付阙如。

    北美独立前,英国的抽税政策激化了税务官与波士顿茶党之间的矛盾

    这就留下了隐患,带来了麻烦。按照《邦联条例》,各邦基本交出外交权,但可以开展贸易;基本交出军事权,但可以组建军队;基本保留财政权,只有各邦政府才可以直接向居民征税,邦联财政则由各邦按土地价值分摊;基本保留对邦内事务的立法、行政、司法权,交出的权力,则集中于邦联议会。在决定邦联事务时,每个邦各有1票表决权。除非得到9个邦的一致同意,各邦对邦联的授权等于一纸空文。邦联议会休会期间,由邦际委员会代行议会权力。没有一个全国政府,也没有国家元首。这样看来,不但13个邦(State)具有半国家性质,就连所谓合众国(UnitedStates),也只是一个半国家。

    这倒是很对那些自由散漫、憎恶霸权的乡巴佬的心思,但可惜难以为继。正如麦迪逊所说,我们其实只有两种选择:13个邦的完全分裂或全面联合。而要实现全面联合,就必须有一个高于各邦政府的全国最高政府,更必须有一部高于各邦宪法的根本大法。这可不是修改一下《邦联条例》就行的。

    老革命遇到了新问题。但现在,也只能先把会开起来再说。